Reflexiones de TradeTankMx sobre sobre la entrada en vigor del Tratado entre México, Estados unidos y Canadá. Si desea volver al compilado, de click sobre el siguiente enlace: [T-MEC: Perspectivas de cambio]

 

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T-MEC: El peligroso artículo 32.10, ¿integración basada en el proteccionismo?

 

 

Por Nicolás Olea Salgado (ver Bio)

 

El 1° de Julio de 2020 entrará en vigor el nuevo Tratado México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), el cual es resultado de una larga negociación que empezó desde agosto de 2017, hasta el 13 de marzo de 2020, con la última ratificación del parlamento canadiense.

En este sentido, es importante analizar qué visión de integración se está planteando dentro de las disposiciones del T-MEC, y como se visualiza el futuro comercial de México, y la región, frente al resto del mundo.

Hay que recordar que el T-MEC surge de la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y que esta renegociación no surgió de una visión propositiva para la modernizar el tratado, de mejorar lo que ya se tenía o de profundizar la integración de América del Norte; sino que el proceso fue producto de las amenazas de Donald Trump de sacar a Estados Unidos del TLCAN, desde antes de ser presidente.

Partiendo de esta coyuntura es que México y Canadá reaccionaron para poder salvar lo que ya se tenía y a la par, poder negociar mejoras al tratado anterior intentando cambiar el enfoque a una “modernización”. Sin embargo, la visión del mandatario de Estados Unidos siempre fue la de contar con mejores condiciones de las que podrían tener sus socios comerciales de México y Canadá. En gran medida siguió su discurso nacionalista con el cual buscaba lo mejor para Estados Unidos, aun cuando éste no ofrecía una fórmula ganar-ganar para sus socios comerciales, sino ganar-perder.

Esta visión del mandatario de Estados Unidos y su grupo más allegado, entre los que figuran Wilbur Ross y Robert Lighthizer, quienes en gran medida han construido la narrativa proteccionista basada en el nacionalismo, permeó dentro de toda la negociación en un vaivén de amenazas de salirse del tratado cada vez que había alguna diferencia, o cada que México y Canadá no cedían en alguna disposición. Hasta que entró un actor que ocasionó un cambio en la negociación.

En ese entonces, Trump abría frentes contra otros actores y China se volvió el enemigo comercial y geopolítico principal para el gobierno de Estados Unidos, justamente apegándose a estas medidas proteccionistas partiendo del nacionalismo para contener a China, desde una visión geopolítica. Este cambio derivó en la guerra comercial contra China y en medidas que Estados Unidos impuso a empresas de tecnología, como Huawei y ZTE, en cuestiones de propiedad intelectual con las cuales el gobierno chino tenía intereses, o que contaban con alguna participación o apoyo estatal.

Bajo esta premisa es que el gobierno de Estados Unidos negociaba con México y Canadá el nuevo T-MEC, en el contexto de creciente competencia geopolítica contra China. En el marco de dicha dinámica, Estados Unidos empezó a visualizar al T-MEC como un instrumento que, además de permitirle mejores condiciones a Estados Unidos que a México y Canadá, incluyera disposiciones que pudieran limitar la posición competitiva de China frente a toda la región de América del Norte.

China fue un factor crucial en la negociación del T-MEC, el cual no se aborda mucho, pero que sin duda influyó en gran medida en la negociación. Fue una carta de cambio de la cual no se habló durante todo el proceso de negociación en ninguno de los tres países, pero que implicó un apoyo implícito a Estados Unidos frente a su guerra comercial y visión geopolítica respecto de China, a la cual Canadá y México accedieron, ya fuera por no perder lo que tenían con el TLCAN, o bien, para aprovechar la coyuntura y ganar participación en el mercado de Estados Unidos. Fue así como, mediante el uso de esa carta de cambio, el T-MEC empezó a fluir más rápido en muchos de los puntos más controvertidos de la negociación. 

Ésta se hace evidente en el artículo 32.10 “Tratados de Libre Comercio con un país de economía que no es de mercado”, el cual fue incluido dentro del T-MEC, y que no estaba previsto como parte de las negociaciones iniciales.

Este capítulo establece que si alguno de los firmantes del T-MEC empieza a negociar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con algún país de economía que no es de mercado, por solicitud de los otros países parte del T-MEC, el país negociante debe notificar, con tres meses previos, a los otros países del T-MEC su intención, objetivos de la negociación y la mayor cantidad de información sobre la misma. En caso de llegar a un acuerdo con ese país, el país negociante deberá de notificar a los otros países del T-MEC que se firmará un TLC con con ese país de economía que no es de mercado, con 30 días de anticipación, y les deberá dar a conocer los textos completos del nuevo tratado con todo su contenido sobre anexos y textos complementarios que podrán ser tratados confidencialmente, para que los otros países del T-MEC evalúen el impacto potencial.

El artículo 32.10 también indica que, la suscripción de un TLC por parte de cualquier miembro del T-MEC con un país de economía que no es de mercado permitirá a los otros miembros del T-MEC terminar el propio tratado mediante una notificación previa de seis meses, de modo que el T-MEC se reemplazaría con un tratado bilateral entre los dos países restantes.

Esto quiere decir que si, por ejemplo, México negocia un tratado de libre comercio con un país “de economía que no es de mercado”, Canadá y Estados Unidos podrían recurrir al mecanismo de solicitar la información sobre las negociaciones correspondientes y tendrán el derecho de terminar el T-MEC y reemplazarlo por uno bilateral entre ellos que contendría las disposiciones del T-MEC  aplicables y, en su caso, negociar enmiendas, con lo cual dicho instrumento bilateral entraría en vigor 60 días posteriores de ratificado.

La disposición anterior es aplicable a cualquier país fuera del T-MEC que pueda ser considerado como un “país de economía que no es de mercado”, y para que un país pueda definirse en esa categoría se deben de dar dos condiciones: que, a la fecha de firma del tratado, alguno de los miembros del T-MEC haya determinado a dicho país como una economía que no es de mercado para efectos de sus leyes sobre remedios comerciales; y que ningún miembro del T-MEC haya firmado un acuerdo de libre comercio con dicho país al momento de la firma del T-MEC.

El concepto de “país de economía que no es de mercado” se refiere a un país que se considera que cuenta con una economía centralmente planificada por el gobierno, en donde existen controles de precios, de producción, entre otras medidas, como inversión gubernamental y participación en empresas por parte del gobierno. 

Hoy en día, China y Vietnam se encuentran entre los países principales que el Departamento de Comercio de Estados Unidos considera como países de economía que no es de mercado.

Este concepto o categoría de países ha sido objeto de controversias internacionales a lo largo de los años, ya que al momento en que China entró a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001 existía gran preocupación por muchos de los países miembros porque consideraban que éste era un país de economía que no es de mercado. Por lo tanto, bajo el protocolo de adhesión de China a la OMC se acordó que si China comprobaba, bajo las leyes locales del país importador, que se consideraba un país de economía de mercado, no le sería aplicable el trato de país de economía que no es de mercado. Esto aplicó hasta diciembre de 2016, fecha en que expiraba el tratamiento de China como un país de economía que no es de mercado, por parte de los miembros de la OMC de conformidad con el protocolo de adhesión.

Por lo tanto, hoy en día China, en términos generales no es considerado como una economía que no es de mercado para efectos de la OMC; sin embargo, a pesar de esta disposición, Estados Unidos nunca dejó de categorizar a China como país de economía que no es de mercado en sus leyes locales, así como a Vietnam y otros pocos países; y esto incluso está en disputa en el marco del mecanismo de solución de controversias en la OMC, cuyos trabajos continúan paralizados debido a las dificultades que ha presentado esta organización.

Lo anterior es relevante porque la disposición del artículo 32.10 indica que la definición de un país que no es de mercado queda a criterio de las leyes locales de cada uno de los miembros del T-MEC, y por lo tanto no se rige bajo las definiciones internacionales de la OMC, ya que de otra forma China y Vietnam podrían ser considerados como países de mercado.

El problema de esta disposición es que Estados Unidos pudiera considerar en esta categoría, además de los ya mencionados, a otros países porque así convenga a sus intereses por cuestiones políticas, comerciales, económicas, militares o de otra índole; y esto mismo podría suceder en el caso de Canadá y de México hacia otros países.

Implicaciones del artículo 32.10 del T-MEC sobre el acuerdo económico y comercial entre China y Estados Unidos

En este orden de ideas, ¿qué sucedería con el acuerdo económico y comercial (“fase 1”) firmado entre China y Estados Unidos el 15 de enero de 2020, bajo la óptica de esta disposición?

En principio se tendría que definir si este acuerdo económico y comercial entre Estados Unidos y China, podría considerarse como un acuerdo de libre comercio para efectos de las disposiciones del artículo 32.10, ya que el T-MEC no dispone de una definición específica sobre qué se considera un acuerdo de libre comercio y qué no. Bajo la óptica de la OMC, un acuerdo de libre comercio es aquel acuerdo entre los miembros que excede los compromisos que los países acordaron al momento de su incorporación en la OMC, y las disposiciones ente ambos países deberán ser menos restrictivas de las que eran antes de suscribir un TLC. Asimismo, el artículo XXIV del GATT indica que para efectos de considerarse un TLC, deberá existir eliminación de aranceles y otras barreras al comercio.

El acuerdo económico y comercial entre Estados Unidos y China, podría caer dentro de la definición de un acuerdo de libre comercio en la óptica de reducción de barreras al comercio ya que contienen importantes compromisos en relación a la protección de propiedad intelectual, medidas de protección sanitaria y fitosanitaria, eliminación de barreras a la importación de algunos productos lácteos y agrícolas, mayor acceso a la industria de servicios bancarios, entre otras importantes medidas para la reducción de barreras al comercio entre los países.

Sin embargo, podría caber duda en la parte de reducción o trato  arancelario preferencial, ya que a pesar de que el texto incluye compromisos de incremento de compras sustanciales en productos agrícolas y otros productos por parte de China a Estados Unidos, no se indican si estas medidas reducirán los aranceles actuales, ni se cuenta con un capítulo de reducción o preferencias arancelarias; a pesar de que justamente el objetivo del acuerdo es la reducción de los aranceles impuestos entre las partes. Por lo tanto no es claro si este acuerdo pudiera ser considerado como uno de libre comercio o no, ya que no se cuenta con una definición específica del término en el T-MEC, y en consecuencia podría interpretarse como un acuerdo de libre comercio. 

Por lo tanto, suponiendo sin conceder, que el acuerdo entre China y Estados Unidos pudiera interpretarse como un acuerdo de libre comercio, en este punto habría varias implicaciones en relación con el artículo 32.10 del T-MEC:

  1. El T-MEC fue firmado el 30 de noviembre de 2018, y el acuerdo de Estados Unidos con China fue firmado el 15 de enero de 2020. Bajo la óptica del artículo 32.10 del T-MEC, si al momento de la firma del T-MEC, Estados Unidos reconocía a China como país de economía que no es de mercado y no tenía un tratado anterior a la fecha en que se firmó el T-MEC con ese país, le debería aplicar el procedimiento al que se refiere dicho artículo.

    En este sentido, el hecho de que Estados Unidos hubiera firmado un tratado con China en una fecha posterior a la firma del T-MEC, debió haber activado el mecanismo del artículo 32.10 del T-MEC, a fin de compartir información con México y Canadá previo a la negociación y mostrándoles los textos finales que se iban a firmar entre Estados Unidos y China. En este sentido, Estados Unidos habría violado el procedimiento establecido en el artículo. De igual modo, el capítulo le daría el derecho a México y Canadá de salirse del T-MEC porque Estados Unidos habría firmado un acuerdo con un país al que reconoce como una economía que no es de mercado. Por lo tanto, hoy en día México y Canadá tendrían el derecho de salirse del T-MEC y de llevar a un panel de solución de controversias a Estados Unidos por no haber llevado a cabo el procedimiento del artículo 32.10.

     Se podría argumentar que el T-MEC no había entrado en vigor al momento de que Estados Unidos firmó el acuerdo con China; sin embargo, el artículo 32.10 es muy literal en indicar que las condiciones para establecer que un país cae en la definición de economía que no es de mercado, tendrían que haber sucedido a la fecha de la firma; por lo tanto, desde esta interpretación Estados Unidos habría violado el T-MEC antes de que éste entrará en vigor, y además México y Canadá tendrían el derecho de salirse.

  1. La segunda implicación bajo esta interpretación, es que además en el caso en que Estados Unidos quisiera seguir con las negociaciones de la “etapa 2” del acuerdo económico y comercial con China, en virtud del artículo 32.10, tendría que revelar a Canadá y México la información que se va a negociar con China, y tendría que proveer de los textos finales a Canadá y a México previo a su firma, lo cual implicaría que Canadá y México tendrían información privilegiada sobre cómo podrían verse afectados sus intereses y potencial impacto.

    Una vez firmada la fase 2 del acuerdo entre Estados Unidos y China, México y Canadá podrían tener el derecho de terminar el T-MEC con Estados Unidos y proceder a un acuerdo bilateral en base al T-MEC ya eliminado.

   Para esto, es improbable que México y Canadá quisieran salirse del T-MEC y transitar a un tratado bilateral entre ellos; sin embargo pudieran buscar obtener concesiones comerciales o de otra índole con Estados Unidos, o en su caso, buscar también un acuerdo comercial con China.

  1. Si por el contrario la interpretación fuera que la definición de país de economía que no es de mercado del artículo 32.10 aplica desde la fecha en que entra en vigor el T-MEC, lo que sucedería es que el acuerdo económico y de comercio entre Estados Unidos y China “fase 1” no habría violado el T-MEC al haber sido anterior a su entrada en vigor; sin embargo, dejaría obsoleta la restricción de que México, Canadá o Estados Unidos pudieran negociar un acuerdo de libre comercio posterior a la entrada en vigor del T-MEC; ya que Estados Unidos habría firmado un acuerdo comercial con China antes de la entrada en vigor del T-MEC y por lo tanto China ya no podría definirse bajo la definición de país de economía que no es de mercado dispuesto en el artículo 32.10, ya que uno de los miembros del T-MEC (Estados Unidos) habría firmado un acuerdo comercial previo a la entrada en vigor del T-MEC. 

    Por lo tanto, México, Canadá o Estados Unidos pudieran estar en el derecho de negociar y firmar un acuerdo comercial con China y este artículo quedaría completamente obsoleto. En este sentido, Estados Unidos podría negociar la “fase de 2” del acuerdo económico y comercial con China sin implicaciones bajo este artículo.  

En virtud de las consideraciones anteriores, podemos sintetizar varios puntos importantes. El hecho de que Estados Unidos haya negociado acuerdos comerciales con China que pudieran o no interpretarse como “acuerdo de libre comercio”, y que de conformidad con las interpretaciones anteriores, tiene varias implicaciones. En el primer y segundo supuesto pudiera poner en jaque al T-MEC en general; en el tercer supuesto simplemente deshabilita la disposición del artículo 32.10 que se negoció, ya que cualquier país del T-MEC podría negociar acuerdos comerciales con China, por lo que ésta acabaría siendo una medida estéril y erróneamente negociada desde un inicio.

Una vez analizada la disposición del artículo 32.10 del T-MEC y las grandes contradicciones y riesgos que representa  para la continuidad del T-MEC, el tema de fondo para el cual se diseñó este artículo se vuelve aún más preocupante. El hecho de que México y Canadá hayan accedido a una disposición de este tipo cuando Canadá estaba ya en negociaciones para un TLC con China y México ya había tenido acercamientos anteriormente, da cuenta de que la política comercial proteccionista basada en el nacionalismo del gobierno de Estados Unidos, fueron plasmadas dentro de esta disposición para que México y Canadá se vieran coartados en su libertad de asociarse comercialmente con China, o como se explicó, con cualquier país que el día de mañana Estados Unidos, México o Canadá pudiera considerar que no es una economía de mercado y con el cual no se tuviera un TLC vigente.

Lo anterior, supone que México queda a expensas de lo que que se decida en Estados Unidos respecto de quien si y quien no es una economía de mercado, coartando así la libertad y soberanía de México para decidir con qué país puede asociarse en términos comerciales. Por ejemplo, si el día de mañana Estados Unidos decide que la India, con quien ningún miembro del T-MEC tiene un TLC, es un país de una economía que no es de mercado de acuerdo a sus leyes locales, entonces México, Canadá y Estados Unidos, no podrían tener un TLC con la India y si quisieran debieran seguir el procedimiento del artículo 32.10 del T-MEC, en donde el país que negociara con la India tendría que abrir todo su proceso de negociación a los otros miembros del T-MEC, y por derecho de los otros miembros del T-MEC podría ser expulsado del propio tratado. Esto implicaría que en este ejemplo, un mercado tan grande y con muchas oportunidades comerciales en el oriente no podría ser una opción comercial para México, limitando así su capacidad de expansión comercial en otros mercados internacionales.

Lo anterior, puede ocasionar que México pueda verse aislado de nuevas oportunidades de crecimiento por decisiones de política local ajenas a las suyas, si en su caso se hubiera querido hacer un frente regional en contra de países que fueran considerados de economías que no son de mercado; esta definición debió haberse concebido desde una óptica trilateral, o bajo una definición internacional generalmente aceptada y no solamente de acuerdo a la legislación local de cada país, así que el diseño de este artículo deja una discrecionalidad muy riesgosa para cada país en la región que pudiera afectar la competitividad de México y sus pares.

Aquí es en donde México apoyó una medida nacionalista con tintes proteccionistas impuesta por Estados Unidos ya que, además de ir contra sentido del libre comercio, podrá demeritar relaciones y negociaciones en el futuro con otros países fuera de la región de América del Norte, de acuerdo a la política comercial de Estados Unidos.

Dicho lo anterior, se puede concluir que el capítulo 32.10 del TMEC coartará la soberanía nacional, al igual que la de Canadá, e inclusive la de Estados Unidos, por cómo está diseñado, limitando la libertad de cada país de negociar tratados de libre comercio con otros países en el presente y futuro, lo cual realmente no es un tema técnico respecto de si el país es o no una economía de mercado o si incurre o no en prácticas desleales al comercio exterior; sino que es un tema geopolítico principalmente de Estados Unidos frente a China, basado en la ideología nacionalista de su gobierno actual y con potenciales adversarios comerciales, que ahora afectarán los intereses de México con el resto de los países del mundo. Sin embargo, es destacable que México y Canadá estuvieron de acuerdo con esta disposición, ya sea porque no les quedaba otra elección y tuvieron que ceder esta medida proteccionista, o porque verdaderamente les beneficiaba en sus intereses.  

Lo anterior, también afecta el dinamismo de la región ya que con las políticas que se implantaron en el T-MEC está haciendo que la región entera se pueda aislar del resto del mundo y que esto signifique menores oportunidades comerciales para México en otros mercados internacionales.

Finalmente, como ya se expresó, la forma en que se está llevando a cabo esta “integración” o “reintegración” con América del Norte, ha sido desde una visión proteccionista, una integración basada en el proteccionismo, en la cual el T-MEC ha abonado a los intereses económicos, atracción de empleos e inversiones hacia Estados Unidos, de modo que le permita llevar a cabo su agenda política, y por otro lado con disposiciones que contengan la expansión de China y apoye la posición geopolítica de Estados Unidos en la región y el mundo. Por lo tanto, esta forma de integración proteccionista no ha abonado a que realmente se pueda transitar en una integración más allá de la comercial. Por el contrario, es una reversión a la integración regional, y con los procesos económicos del resto del mundo, no tiene nada que ver con la que sucedió en 1994, cuando se firmó el TLCAN, en donde los tres países, en aras de una mayor prosperidad regional, firmaron el acuerdo con el objetivo de poder integrar de mejor forma a sus economías.