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Reflexiones de TradeTankMx sobre sobre la entrada en vigor del Tratado entre México, Estados unidos y Canadá. Si desea volver al compilado, de click sobre el siguiente enlace: [T-MEC: Perspectivas de cambio]
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El renacimiento de la voluntad política: Medio Ambiente en el T-MEC
Por Laura Elena Montes de Oca Briseño (ver Bio)
Hace 26 años, cuando entró vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), vincular el medio ambiente y comercio era algo novedoso. Hoy, continúa siéndolo, pero en la medida en que las Partes se comprometen más. En ese sentido, incluir un capítulo completo en el T-MEC, además de otros instrumentos que refuerzan los compromisos e incluyen nuevos con relación al Acuerdo Paralelo del TLCAN, es un cambio mayúsculo y trascendental para la región. En particular, porque dichos compromisos permitirán avanzar la agenda medioambiental de la región e incluso podrían incidir en las negociaciones comerciales internacionales.
Incluir disposiciones de medio ambiente en un acuerdo comercial ya no es opcional, es esencial. México es uno de los países con más recursos naturales y biodiversidad en el planeta, y junto con otros 17 países alberga cerca del 70% de las especies conocidas. Estas condiciones, si bien han sido una ventaja para México, también han significado retos. Uno de ellos es que el país se ha vuelto punto de origen y tránsito de comercio ilegal de fauna silvestre. Además, a lo largo de los años, ha enfrentado grandes problemáticas de contaminación en el aire, y en las aguas de sus 3,152 km de frontera con Estados Unidos.
México y el mundo, conscientes del impacto ambiental de la actividad económica y humana, han sido cada vez más reflexivos en idear maneras para que el respeto al medio ambiente y el comercio coexistan. En el caso de México, éste ha procedido a incluir en sus negociaciones comerciales más recientes, disposiciones más ambiciosas de medio ambiente en cuanto a compromisos y que fomenten la cooperación como lo fue el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (TIPAT) o incluso en la modernización del Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea.
Este interés por adquirir compromisos más estrictos con la protección del medio ambiente en el T-MEC, es lo que analizo en este ensayo. Lo anterior, considero, se logró debido a 3 factores: 1) Un marco institucional y legislativo más establecido en materia medioambiental que provino del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN) y el TIPAT; 2) Una voluntad política real de los tres países, que no estaba presente cuando se negoció el TLCAN; y 3) la identificación oportuna de los aspectos disfuncionales del TLCAN y de las problemáticas mundiales y regionales de medio ambiente.
Medio Ambiente en el T-MEC, de adicional a esencial
El TLCAN marcó un antes y un después para América del Norte en materia medioambiental. Si bien no significó un cambio en la magnitud esperada, sí implicó la creación de nuevas instituciones y legislaciones medioambientales y, sobre todo, nuevas maneras de cooperación y participación. Por ejemplo, con la firma del Acuerdo Medio Ambiental de América del Norte (ACAAN), se instituyó la Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA)[1] promotora de actividades de cooperación y mediadora en disputas ambientales. Asimismo, se crearon mecanismos adicionales bajo el Acuerdo Complementario de 1993 (la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza, COCEF, y el Banco de Desarrollo de América del Norte, BDAN), que en 2017 se fusionan, para fortalecer la cooperación, asistencia técnica y facilitar el financiamiento a proyectos de infraestructura ambiental en la zona fronteriza, especialmente en materia del agua, calidad del aire y energía.
La cooperación fue de los resultados más tangibles de las instituciones iniciadas en el ACAAN. Por ejemplo, desde su creación hasta 2018, hubo 42 proyectos de cooperación de beneficio trilateral y se creó el Programa Alianza de América del Norte para la Acción Comunitaria Ambiental (NAPECA), con un total de 48 proyectos que benefician a las comunidades locales y grupos indígenas de los tres países (SEMARNAT, 2018). Esto, sin contar los más de 250 proyectos que también se han dado en instituciones como la COCEF, y el BDAN, entre otros. La cooperación en materia medio ambiental se fortaleció con el nuevo marco institucional y, además, favoreció la participación ciudadana con el Comité Consultivo Público, que permitía incidir en la agenda de cooperación. De modo indirecto, en ocasiones, también ayudó a la autoridad ambiental a aplicar efectivamente su legislación; aunque sobre este último punto, las opiniones divergen.
Las limitaciones del Tratado, en especial su cumplimiento, considero que emanan de la propia naturaleza política en la que se negociaron los Acuerdos Paralelos de Medio Ambiente y Laboral. En Estados Unidos, el cambio de un presidente republicano (George Bush) a demócrata (Bill Clinton) implicó un intenso escenario legislativo que politizó aún más la negociación de los acuerdos. De hecho, así como hubo quienes promovieron las disposiciones, también surgió un movimiento de empresas estadounidenses que querían evitar que los compromisos en materia ambiental se convirtieran en costos adicionales para sus operaciones. Bill Clinton, que además debía convencer a su propio partido de votar a favor, tuvo que crear los compromisos suficientes para concretar el acuerdo en un escenario bipartidista, dejando el alcance deseado de lado, e incluso decidiendo, por ejemplo, no comprometer fondos federales en el mejoramiento del medio ambiente en la frontera de México y Estados Unidos.
En realidad, cada país tenía sus propias prioridades y, entre ellas, la más importante, era ratificar el Tratado, no necesariamente crear obligaciones para la protección del medio ambiente. Esto se refleja en las limitantes de la CCA y su Secretariado, que si bien incidieron en la cooperación, no tenían la capacidad de interpretar o emitir recomendaciones, ni exigir que la parte demandada cumpliera con la aplicación de su legislación ambiental. Además, el derecho de cada Parte a establecer sus propios niveles de protección ambiental, delimitó las obligaciones específicas haciéndolas vagas y demostrando la falta de interés en firmar algo más estricto, tal es así que la parte de Consultas y Solución de Controversias (del artículo 22 al 36) establecidas en el ACAAN, fue inutilizable.
Las disposiciones del T-MEC, en muchos sentidos, intentan arreglar esas limitaciones, en particular porque ya se tenían identificadas las fallas y sobre todo porque había más voluntad política de las tres Partes, desde el inicio. De hecho, para el momento en que las negociaciones del T-MEC comenzaron, el TIPAT ya había motivado a una parte importante del gobierno, de legisladores, sindicatos, y sectores de la sociedad civil, de exigir algo más vinculante para el tema laboral y medioambiental en los acuerdos comerciales. Por eso, aunque el inicio de las negociaciones fue hostil y de incertidumbre por amenazas de la salida de Estados Unidos, conforme avanzaron las negociaciones, en particular en las disposiciones medioambientales, las prioridades de negociación[2] no se modificaron. Básicamente, el objetivo fue lograr más cooperación y compromisos más tangibles para la protección del medio ambiente, que superaran al TIPAT, y que atacaran de fondo algunas de las disposiciones criticadas del TLCAN, en particular, respecto al cumplimiento.
¿Qué se logró en el T-MEC?
El T-MEC representa para México un nuevo alcance, dado sus modificaciones en sus objetivos, por las novedades de sus temas; por incluir un esquema más vinculante de participación ciudadana; porque favorece el cumplimiento al sujetar el capítulo al mecanismo de solución de diferencias. Asimismo, considera instrumentos adicionales para robustecer los compromisos, como el Acuerdo de Cooperación Ambiental (ECA) que reforma y mejora el ACAAN, y el Acuerdo de Cooperación Ambiental y Verificación Aduanera acordado en el Protocolo Modificatorio (Ver Figura 2) ejemplos de un mayor compromiso con la protección del medio ambiente.
En general, el Capítulo 24 sobre Medio Ambiente se divide en 32 disposiciones (Ver Figura 1) con algunas disposiciones sacadas del ACAAN y TIPAT. Esto implica que no todo se cambió respecto al TLCAN, pero sí hubo modificaciones que implican un mayor compromiso a la protección al medio ambiente. Un ejemplo, es que a pesar de que una ley federal continúa restringiendo su definición al ámbito federal y deja fuera a que se relacione con la seguridad e higiene del trabajador, manejo de recursos naturales con propósitos de subsistencia o recolección aborigen, hay un nuevo reconocimiento de las obligaciones bajo los Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente (AMUMA) en tres temas: (a) descarga de contaminantes ambientales; (b) el control de productos tóxicos y (c) la protección o conservación de la flora o fauna silvestres, incluso desde la definición de ley ambiental (artículo 24.1).
Lo mismo sucede con los objetivos y la línea base que protege al medio ambiente que son más profundos y avanzan la agenda medioambiental de la región con modificaciones que podrían pasar desapercibidas. Por ejemplo, lo nuevo en los objetivos del capítulo (artículo 24.2) respecto al TIPAT y ACAAN, es que reconoce que la cooperación contribuye a apoyar la implementación de los acuerdos internacionales ambientales y al desarrollo sostenible y, además, considera el rol del medio ambiente en pueblos indígenas y comunidades locales, y la importancia de relacionarse con ellos. También incluye los elementos del TIPAT cómo promover políticas y prácticas comerciales y ambientales que se apoyen mutuamente, con altos niveles de protección ambiental y aplicación efectiva; y reconocer que las leyes ambientales no deben operar como restricciones encubiertas al comercio. Por otro lado, el capítulo reafirma el derecho soberano a establecer sus propios niveles de protección ambiental (artículo 24.3), pero establece una línea base para no reducir la protección otorgada (artículo 24.4.3), lo cual implica una mejora.
Adicionalmente, algunos artículos demuestran el interés por hacer el capítulo más ambicioso, a pesar del entorno político en el que se encontraba. Un ejemplo es que, aunque el cambio climático no se menciona per se, por no contar con el reconocimiento de la administración Trump, existen disposiciones como la de calidad del aire (artículo 24.11), que implicaría su inclusión de manera indirecta. Otro ejemplo, es el reconocimiento de disposiciones como la de Comercio y Biodiversidad (artículo 24.15), que reflejan el compromiso de México con el Convenio de Diversidad Biológica del cual Estados Unidos no es parte, y que tendrá implicaciones importantes para industrias farmacéuticas. Así también lo refleja el artículo 24.22 Conservación y Comercio, al establecer el compromiso de combatir el comercio ilegal de flora y fauna silvestres, medida que, además, se vio reforzada con el ECA y Verificación Aduanera firmada en el Protocolo Modificatorio. Otros ejemplos son la protección de la capa de ozono (artículo 24.9), la gestión forestal sustentables (artículo 24.23), la protección del medio marino de la contaminación por buques (artículo 24.10), la basura marina (artículo 24.12), entre otras. Esto, sin duda, demuestra dos cosas: que el compromiso fue mayor durante y al final de la negociación en 2019, y que la forma no necesariamente muestra enseguida el fondo o lo logrado.
El entorno político al final de la negociación en 2019, de hecho, impulsó aún más los compromisos con la protección al medio ambiente. Con esto, me refiero a que la inclusión de 7 Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente (AMUMAs) en la última etapa de las negociaciones con el Protocolo Modificatorio, implicó un reconocimiento a los compromisos de los tres países hacia los AMUMA, que además era de los principales objetivos al iniciar la negociación. Estos, en materia de: 1) Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, (CITES) 2) Capa de Ozono (Protocolo de Montreal); 3) la Contaminación por los Buques; 4) Humedales especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, (RAMSAR); 5) Recursos Vivos Marinos Antárticos; 6) Regulación de la Caza de Ballenas; y 7) Atún Tropical.
Finalmente, entre los temas novedosos está la inclusión de artículos sobre la pesca. (artículos 24.17; 24.18; 24.19; 24.20; 24.21). En específico, la incorporación de un artículo de subvenciones a la pesca (artículo 24.20) es un elemento que podrían influir en una de las negociaciones vigentes y activas en la Organización Mundial del Comercio (OMC), que ha sido discutida por más de 18 años. La incorporación de este artículo al acuerdo representa un marco muy prometedor y además compromete a sus partes a discutirlo también a la OMC (artículo 24.20.10):
- Las Partes trabajarán en la OMC para fortalecer las reglas internacionales sobre el otorgamiento de subvenciones al sector pesquero y para mejorar la transparencia de las subvenciones a la pesca. (T-MEC, 2019)
Por otra parte, el capítulo mantiene y amplía la capacidad de participación pública, directa, lo cual es una buena señal para el avance de disposiciones medioambientales. La disposición que proviene del ACAAN, se retoma en el TIPAT con ciertas limitantes, y ahora se traslada al T-MEC. Su inclusión establecida en el artículo 24.27 permite una mayor participación de la sociedad civil tanto en el entendimiento de la implementación, como en los efectos del capítulo. De hecho, existen dos esquemas de participación: 1) una persona pueda someter preguntas que deberán de ser contestadas por los gobiernos sobre el capítulo y 2) el proceso “SEM”, que se refiere al proceso de peticiones de residentes de una parte para llamar a cuenta un gobierno por la falta de aplicación efectiva de la ley ambiental en un caso concreto.
Finalmente, la comprensión de esquemas criticados en el ACAAN permite que las nuevas disposiciones queden más reforzadas en el T-MEC. En ese sentido, el CCA de mediador entre gobierno y ciudadano, ahora tiene un campo de acción más amplio junto con su Secretariado, algo muy comentado en los años posteriores a la entrada en vigor, para que los “expedientes de los hechos” que previamente no determinaban responsabilidad ni formulan recomendaciones concretas –sino que tenían el objetivo de dejar al lector del expediente la responsabilidad de sacar sus propias conclusiones–, ahora sí puedan dar recomendaciones para beneficiar esquemas de cooperación.
De igual manera, y uno de los logros más buscados fue reforzar el cumplimiento. Esto se logra al sujetar al capítulo al mecanismo de solución de controversias y que en caso de incumplimiento se pueda llegar a sanciones económicas. En ese sentido, y parte de los análisis de expertos es que, el nuevo método de reversión de la carga de la prueba, que se refiere a que ahora, en caso de ser acusado de incumplimiento, el presunto infractor es el que debe demostrar al panel lo contrario, implica retos, pero también es una oportunidad de realmente utilizar los mecanismos del Capítulo, petición solicitada de manera reiterada por la sociedad civil y expertos durante más de 26 años. Habrá que ver sus resultados finales.
Consideraciones Finales
Las disposiciones de Medio Ambiente del T-MEC tendrán más implicaciones de lo que demuestran a la vista. Y eso no solo se refiere a los cambios en el capítulo, sino también por los compromisos de política que cada país tiene que hacer para cumplir con sus obligaciones en el Tratado. Por ello, vale la pena destacar a Estados Unidos, que demostró que tiene un interés firme en hacer cumplir estas disposiciones. Tal es así que su Ley de Implementación del TMEC[3] define una serie de acciones, a fin de asegurar que se logren mejoras significativas en los estándares medioambientales, y cooperación transfronteriza. La creación de un Comité Intersecretarial de Medio Ambiente para el Monitoreo y Cumplimiento, que se encargará de evaluar las leyes y políticas ambientales de las Partes y monitorear la implementación y cumplimiento de las obligaciones de los países del Tratado; y los Attachés en su Embajada en México para monitoreo del capítulo y de apoyo al Comité en actividades de monitoreo, reportes, entre otras, son ejemplo de eso.
Otro ejemplo, y aunque sin vinculación con el capítulo per se, es el relacionado al Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN), que, en su Ley, ahora sí compromete fondos federales en el mejoramiento del medio ambiente en la frontera de México y Estados Unidos. Logro histórico para lo que se había dejado de lado en 1993. Sobre todo, porque queda mucho por hacer. Por ejemplo, el reporte del Comité de Medios y Procedimientos de Estados Unidos entregado al Congreso, puntualizó algunos ejemplos, como el caso de que compañías de Estados Unidos han exportado y desechado baterías de plomo usadas a México para evitar restricciones estadounidenses sobre contaminación por plomo; o en México, que las aguas residuales con productos químicos industriales, entre otros elementos, han contaminado las vías fluviales como el Río Nuevo, que fluye desde el Valle de Mexicali, en México, a través de Calexico.
Podemos concluir que las disposiciones en materia medioambiental del T-MEC tienen un potencial novedoso, ambicioso y que reconoce al medio ambiente como un elemento crítico de la relación trilateral, y para el futuro de nuevas negociaciones. En ese sentido, se mantuvieron altas aspiraciones, obligaciones legales moderadas y un mecanismo de cumplimiento fuerte. Esto traerá desafíos propios de cualquier instrumento nuevo: la implementación, los recursos, la infraestructura, el capital humano. Todos serán claves para determinar qué tanto alcance de facto tendrá, pero indudablemente, ponerlo en un acuerdo comercial representa un avance que no puede pasar desapercibido. Hay compromisos y un esquema de participación pública que no se habían visto antes. Se vale reflexionar que hubo algunas faltantes al final de la negociación, pero reitero que hubo una meta común comprendida por los tres gobiernos lo cual es muy prometedor para el futuro de América del Norte; tenemos un capítulo con potencial.
Figura 1. Disposiciones del Capítulo 24 del T-MEC
Figura 2. Instrumentos Adicionales
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Notas
[1] Dividida en a) un Consejo Ministerial, autoridad política y final; b) un Secretariado con un Director Ejecutivo para ejecutar las decisiones de la comisión; y c) un Comité Consultivo Público con 15 miembros (5 de cada país) pertenecientes a grupos ambientalistas, sociedad y academia a fin de asesorar a estos órganos.
[2] USTR (2017) ; SE (2017)
[3] United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA) Bill HR 5430.
[4] SEMARNAT (2018) Acuerdo de Cooperación Ambiental.
[5] SEMARNAT (2019). Acuerdo de Cooperación Ambiental y Verificación Aduanera entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos De América.
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Referencias
Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN). (2017) BDAN y COCEF se fusionan. Obtenido de: https://www.nadb.org/es/noticias/bdan-y-cocef-se-fusionan
Congress of the United States (2019). United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA) Bill HR 5430. Obtenido de: https://www.congress.gov/116/bills/hr5430/BILLS-116hr5430enr.pdf
https://www.gob.mx/semarnat/acciones-y-programas/leyes-y-normas-del-sector-medio-ambiente
Secretaría de Economía (SE) (2017). Prioridades de México en las negociaciones para la modernización del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Obtenido de: https://www.gob.mx/se/articulos/prioridades-de-mexico-en-las-negociaciones-para-la-modernizacion-del-tratado-de-libre-comercio-de-america-del-norte?idiom=es
Secretaría de Economía (SE) (2019). Capítulo 24 de Medio Ambiente del Tratado México, Estados Unidos, Canadá, TMEC. Obtenido de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/465806/24ESPMedioAmbiente.pdf
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) (2018). Acuerdo de Cooperación Ambiental. Obtenido de: https://www.gob.mx/semarnat/documentos/acuerdo-de-cooperacion-ambiental
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) (2018). Canadá, Estados Unidos y México renuevan su compromiso a través de un nuevo Acuerdo de Cooperación Ambiental. Obtenido de:
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) (2019). Leyes o Normas del Sector Medio Ambiente. Obtenido de:
Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). (2019). Acuerdo de Cooperación Ambiental y Verificación Aduanera entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos De América. Obtenido de: https://www.gob.mx/sre/documentos/acuerdo-de-cooperacion-ambiental-y-verificacion-aduanera-entre-los-estados-unidos-mexicanos-y-los-estados-unidos-de-america
United States Trade Representative (USTR) (2017) Summary of Objectives for the NAFTA Renegotiation. Obtenido de: https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Releases/NAFTAObjectives.pdf
Vega, Gustavo. (2010). El Tratado de Libre Comercio en América del Norte: visión retrospectiva y retos a futuro. El Colegio de México.
