Entre la reforma y la irrelevancia: La cuestion del desarrollo en la OMC

Entre la reforma y la irrelevancia: La cuestion del desarrollo en la OMC

by | Ago 9, 2019

Por Diego Torres

A través de un memorándum oficial distribuido por la Casa Blanca el pasado 27 de julio, el Presidente de los Estados Unidos de América, Donald Trump, hizo un llamado a la oficina del Representante Comercial (USTR, por sus siglas en inglés) a utilizar “todos los medios necesarios” para garantizar que se realicen cambios sustanciales en la Organización Mundial del Comercio (OMC)[1], a fin de evitar que ciertos países utilicen de manera abusiva las concesiones comerciales resultantes de su autodenominación como “país en desarrollo”, conocidas oficialmente como Trato Especial y Diferenciado (TED), en el argot de la Organización.

Esto no es algo nuevo pues, en los últimos años, el gobierno estadounidense se ha pronunciado en reiteradas ocasiones en contra de estas concesiones por considerarlas “injustas”[2]. En este contexto, el pasado 15 de febrero de 2019, la delegación estadounidense en la OMC circuló una propuesta titulada “Procedimientos para fortalecer la función negociadora de la OMC”[3], en la que plantea criterios para identificar a los miembros en posibilidad de renunciar a la etiqueta de “país en desarrollo” y con ello, al trato preferencial. ¿Por qué es tan controversial esta propuesta? Para entenderlo, analicemos primero qué es el TED. 

El TED es como se le conoce al conjunto de disposiciones que se encuentran en los Acuerdos de la OMC, las cuales confieren ciertas concesiones a los países en desarrollo en reconocimiento a las asimetrías de tamaño y nivel de desarrollo de sus miembros. Lo que no es cosa menor en tanto que el TED forma parte de los principios fundamentales sobre los que la OMC se creó, atendiendo las limitaciones, dificultades y necesidades propias de la etapa de desarrollo en la que se encuentren los diferentes países. 

Entre los beneficios conferidos a quiénes forman parte de la categoría de los “países en desarrollo” podemos mencionar, por ejemplo, cierta flexibilidad respecto a sus obligaciones como miembros de la Organización, plazos más amplios para el cumplimiento de los compromisos dimanantes de los acuerdos negociados en la OMC, ventajas administrativas y de procedimiento, así como la capacidad de solicitar asistencia técnica. 

Al respecto, no debe perderse de vista que alrededor de dos terceras partes de la membresía de la OMC forman parte de la categoría “en desarrollo” y que países como China, India, Corea del Sur, Turquía y México pertenecen a esta categoría y, por tanto, gozan de las disposiciones relacionadas con el TED. Lo anterior ha generado un fuerte descontento entre las autoridades comerciales estadounidenses, quienes consideran que actualmente existen países que, aunque se autodenominan “en desarrollo”, ostentan indicadores comerciales, económicos, tecnológicos, etc., superiores o equiparables a los de los países desarrollados. Más aún, las autoridades comerciales estadounidenses sugieren que la función negociadora de la OMC se ve severamente mermada por la gran cantidad de beneficios y concesiones con las que cuenta este grupo de países. 

De acuerdo con Estados Unidos, su propuesta en la OMC no pretende obligar a los miembros a modificar el nivel de desarrollo que actualmente ostentan en la Organización y tampoco compromete el TED concedido a dichos países en el marco de los Acuerdos de la OMC que se encuentran vigentes, lo que busca es crear el compromiso a prescindir del TED en las negociaciones actuales y futuras, de miembros que caigan en alguna de las siguientes categorías:

  • Países miembros o en proceso de adhesión a la OCDE.
  • Países miembros del G20.
  • Países designados por el Banco Mundial como “país de ingresos altos”.
  • Países que representen no menos del 0.5% del comercio internacional de mercancías.

Por su parte, los detractores de la propuesta norteamericana, encabezados por China e India[4], la consideran como un atentado a uno de los principios rectores del funcionamiento de la OMC. Esta postura defiende que el TED no es una concesión unilateral ni un gesto de caridad de los miembros desarrollados hacia los miembros en desarrollo, sino el resultado de complejas negociaciones en las que los países en desarrollo tuvieron que realizar diversos sacrificios y pagar altos costos. .

Adicionalmente consideran que, a pesar de los grandes esfuerzos y avances que han tenido algunos países en las últimas décadas, en general, la brecha entre países en desarrollo y países desarrollados continúa siendo amplia y que, dada la composición multidimensional del concepto “desarrollo”, no puede considerarse que este es sinónimo de “crecimiento económico”, por lo que sería un error esperar que un país que presenta un buen desempeño económico o comercial es, automáticamente, desarrollado.  

Por último, uno de los argumentos más interesantes y controversiales de esta postura radica en la consideración de que, inmersas en los Acuerdos de la OMC, existen algunas disposiciones que confieren una suerte de TED para los países desarrollados (como la Medida Global de Ayuda en el  Acuerdo sobre Agricultura). Resultado de esto, cualquier negociación sobre el TED debería contemplar una revisión más amplia y profunda de las disposiciones que impliquen algún tipo de concesión inscritas en dichos Acuerdos en virtud de garantizar resultados beneficiosos para ambos grupos de países, cuestión que se anticipa extremadamente complicada. 

Como puede observarse, ambas posturas defienden argumentos válidos. Por un lado, innegablemente la condiciones económicas y comerciales de los miembros de la OMC se han modificado, en mayor o menor medida, desde su fundación en 1995. Más aún, los grandes problemas del escenario comercial internacional no se solucionarán si no existe compromiso por parte de los principales actores. Por otro lado, sería un error buscar que los lineamientos de la Organización apliquen a todos los miembros por igual o, peor aún,  forzar a los países a adoptar compromisos y obligaciones basándose en su pertenencia a una categoría que fue determinada de manera unilateral. 

En este sentido, adoptar un enfoque similar al del Acuerdo sobre Facilitación Comercial puede ser un primer paso hacia  la convergencia entre dichas posturas. En el proceso de negociación de ese acuerdo, los países acordaron determinar por sí mismos el nivel de compromiso que están en capacidad de asumir, con plazos fijos para el cumplimiento de objetivos, así como las debidas flexibilidades para los países que las necesiten.

Sin embargo, no hay que perder de vista que en el Memorándum del 26 de julio el Presidente Trump estableció un plazo de 60 días para que la oficina del USTR realice un reporte de avances y de 90 días para que comunique si es que ha habido cambios sustanciales en la materia. Si el USTR determina que dichos cambios no se han realizado, el gobierno norteamericano llevará a cabo acciones unilaterales respecto a los países que considere injustamente beneficiados por el TED.

Así, con un Órgano de Apelación a punto de hacerse inoperante, unas negociaciones de pesca que avanzan despacio en una carrera contra el tiempo y casi a las puertas de una Conferencia Ministerial que promete poco, el tema del desarrollo se suma a la cada vez más larga lista de temas pendientes de resolver en el seno de la OMC antes del final del año,  en un momento crítico en que, en palabras del Embajador de Estados Unidos, Dennis Shea, la Organización se debate entre la reforma y la irrelevancia.

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Referencias: 

[1] Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization

[2] WT/GC/W/757/Rev.1

[3] WT/GC/W/764 

[4] WT/GC/W/765/Rev.2

La Seguridad Nacional y la OMC

La Seguridad Nacional y la OMC

by | Ago 5, 2019

Por Vanessa R. Camarillo

Uno de los elementos más destacables de la Organización Mundial del Comercio (OMC) es  que cuenta con un sistema jurisdiccional interno en el que los Miembros pueden dirimir sus diferencias en materia comercial. Una diferencia surge cuando un Miembro de la OMC considera que otro está infringiendo uno o varios de los acuerdos negociados en el marco de la organización.

Así, el mecanismo de solución de diferencias de la OMC se erige como un elemento central para el pleno funcionamiento del sistema multilateral del comercio. Al día de hoy este mecanismo ha sido usado en 586 ocasiones desde su implementación en enero de 1995[1].

Ahora bien, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT de 1994) prevé obligaciones y derechos para regular y liberalizar el comercio, lo que acota la esfera de acción de los Miembros en su formulación de estrategias o instrumentos de política comercial. No obstante, el mismo GATT de 1994 incluye normas de excepción que sirven para justificar una infracción de cualquier disposición de los acuerdos abarcados. Este es el caso de los artículos XX y XXI de dicho ordenamiento, los cuales estipulan excepciones para alcanzar objetivos legítimos que no son necesariamente de naturaleza económica y/o comercial.

Las medidas impuestas por un Miembro al amparo del artículo XX del GATT de 1994 deben cumplir con los requisitos enlistados en los literales a) a j) del mismo. Dicho artículo es el reflejo del reconocimiento al derecho de los Miembros de velar por sus intereses legítimos, entre los que podríamos mencionar preservar la salud y la vida de las personas, la moral pública, el medioambiente, etc.

Por otro lado, el artículo XXI del GATT de 1994[2], es una excepción que comprende medidas adoptadas por cuestiones de seguridad nacional. Conforme a dicha disposición, los Miembros tienen el derecho de apartarse de los compromisos contraídos en los acuerdos de la OMC en virtud de proteger los intereses esenciales relacionados con su seguridad nacional. Ante la enorme complejidad de definir un concepto tan ambiguo como “seguridad nacional” y los subsecuentes problemas que traería su interpretación, el tema de la aplicación del artículo XXI mantuvo un bajo perfil en la Organización hasta fechas recientes.

El 14 de septiembre de 2016, Ucrania solicitó la celebración de consultas con Rusia[3] en relación a varias restricciones y prohibiciones que le fueron impuestas al tráfico en tránsito procedente de Ucrania hacia Kazajstán y la República Kirguisa pasando por Rusia.

En respuesta, Rusia manifestó que las medidas adoptadas fueron necesarias para la protección de sus intereses esenciales de seguridad nacional, derivado de la grave tensión internacional que se produjo entre dichos Miembros, por lo que invocó la disposición del artículo XXI del GATT de 1994. Este caso fue la primera vez que un Grupo Especial emitió un informe respecto a una excepción de seguridad nacional.

En dicho asunto, el Grupo Especial constató que los grupos especiales de la OMC tienen jurisdicción para examinar medidas invocadas bajo el artículo XXI, por lo que analizó si Rusia había cumplido con los requisitos necesarios para invocar dicha disposición en relación con las medidas en litigio. El Grupo Especial determinó que “en general se deja en manos de cada Miembro definir lo que considera que son los intereses esenciales de su seguridad”[4]. Pero igualmente señaló que esto no le otorga la plena libertad a un Miembro para que “cualquier preocupación” pueda ser considerada de interés esencial para la seguridad. Finalmente, el Grupo Especial reconoció que si las medidas adoptadas por Rusia hubieran sido adoptadas en “tiempos normales” Ucrania habría acreditado prima facie que las medidas en litigio eran incompatibles con las obligaciones del GATT de 1994[5].

Rusia no ha sido el único Miembro en invocar dicho numeral. Estados Unidos (EE.UU.) inició una investigación bajo la Sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de 1962 que autoriza al Presidente a imponer restricciones basadas en decisiones adoptadas por el Departamento de Comercio respecto a productos que están siendo importados y afectan la seguridad nacional. Derivado de dicha investigación EE.UU. comenzó a aplicar un arancel adicional del 25% sobre los productos de acero y 10% sobre los productos de aluminio.

Debido a las medidas impuestas por EE.UU., China[6], India[7], la Unión Europea[8], Canadá[9], México[10], Noruega[11], Rusia[12], Suiza[13] y Turquía[14] iniciaron casos en contra de las medidas estadounidenses impuestas a la importación de productos de acero y aluminio.

En otro caso, Qatar inició solicitud de consultas con los Emiratos Árabes Unidos[15], Bahrein[16] y Arabia Saudita[17] por medidas adoptadas relativas al comercio de mercancías, servicios y aspectos que afectan los derechos de propiedad intelectual. Debido a esto, Qatar ha impuesto medidas de retorsión unilaterales contra dichos Miembros, ya que manifiestan haber adoptado las medidas para proteger sus intereses en materia de seguridad nacional.

Esta situación abre un nuevo paradigma para el sistema multilateral de comercio, ya que la creciente tendencia de justificar una medida argumentando intereses de seguridad nacional crea una gran incertidumbre entre los Miembros y coloca a los grupos especiales ante la difícil tarea de intentar definir la seguridad nacional al emitir los informes resultantes de cada uno de los asuntos.

[1] Lista cronológica de las diferencias, Organización Mundial del Comercio, disponible en: https://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/dispu_status_s.htm

[2] Artículo XXI: Excepciones relativas a la seguridad

No deberá interpretarse ninguna disposición del presente Acuerdo en el sentido de que:

a)     imponga a una parte contratante la obligación de suministrar informaciones cuya divulgación sería, a su juicio, contraria a los intereses esenciales de su seguridad; o

b)    impida a una parte contratante la adopción de todas las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad, relativas:

i)      a las materias fisionables o a aquellas que sirvan para su fabricación;

ii)     al tráfico de armas, municiones y material de guerra, y a todo comercio de otros artículos y material destinados directa o indirectamente a asegurar el abastecimiento de las fuerzas armadas;

iii)   a las aplicadas en tiempos de guerra o en caso de grave tensión internacional; o

c)     impida a una parte contratante la adopción de medidas en cumplimiento de las obligaciones por ella contraídas en virtud de la Carta de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales.

[3] Rusia — Tráfico en tránsito (WT/DS512/1)

[4] Rusia — Tráfico en tránsito (WT/DS512/R para. 7.131)

[5] Ídem (para 8.2)

[6] Estados Unidos — Productos de acero y aluminio (China) (WT/DS544/1)

[7] Estados Unidos — Productos de acero y aluminio (India) (WT/DS547/1)

[8] Estados Unidos — Productos de acero y aluminio (Unión Europea) (WT/DS548/1)

[9] Estados Unidos — Productos de acero y aluminio (Canadá) (WT/DS550/1)

[10] Estados Unidos — Productos de acero y aluminio (México) (WT/DS551/1)

[11] Estados Unidos — Productos de acero y aluminio (Noruega) (WT/DS552/1)

[12] Estados Unidos — Productos de acero y aluminio (Rusia) (WT/DS554/1)

[13] Estados Unidos — Productos de acero y aluminio (Suiza) (WT/DS556/1)

[14] Estados Unidos — Productos de acero y aluminio (Turquía) (WT/DS564/1)

[15] Emiratos Árabes Unidos — Mercancías, servicios y derechos de propiedad intelectual (WT/DS526/1)

[16] Bahrein — Mercancías, servicios y derechos de propiedad intelectual (WT/DS527/1)

[17] Arabia Saudita — Mercancías, servicios y derechos de propiedad intelectual (WT/DS528/1)